二、进城务工就业农民子女的教育公平问题
　　进城务工就业农民子女是伴随农村剩余劳动力转移所出现的一个特殊群体，对于这一特殊群体的教育问题，各级政府及其教育主管部门已做了大量工作。早在1996年原国家教委就制定印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省、市进行试点。1998年3月，原国家教委和公安部发布了《流动儿童少年就学暂行办法》，强调流入地人民政府应为进城务工就业农民子女创造条件，提供接受-义务教育的机会。但是，此时对进城务工，就业农民子女进城上学仍采取限制政策，要求“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流人地接受义务教育”。该办法还允许招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学收取“借读费”。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》重申，“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题”，并基本上确定了农民工子女教育“两为主”的方针，提出“以流人地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。国家对农民工子女进城上学逐渐从“限制”转向“支持”。2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》把占流动儿童少年绝大多数的进城务工就业农民子女单独提出并突出强调，首次将政策焦点对准农民工子女，规定由流入地人民政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，接收的学校以全日制公办中小学为主。2006年6月全国人大常委会审议通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》，明确规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。这在很大程度上标志着进城务工就业农民子女公平接受义务教育问题再也不是局限在一个有无法律保障的问题，而是提上了法律层面，转变成一个以法律为依据的政府行为。
　　近年来，各地政府和教育部门为了认真贯彻国务院文件精神，都高度重视进城务工就业农民子女义务教育，大力加强了有关制度建设，陆续出台了一系列做好进城务工就业农民子女公平接受教育的法规、政策性文件。这些文件明确要求，各地人民政府要坚持以流入地管理为主，以公办中小学为主的原则，切实担负起统筹安排进城务工就业农民子女接受义务教育的责任，并明确了教育、财政、编制、劳动等部门和社区在进城务工就业农民子女义务教育工作中的职责。这表明进城务工就业农民子女的教育已引起了各级政府的高度重视，并采取了一些强有力的措施保证这一特殊群体受教育的权利。据国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心主持的抽样调查显示，81％的流动儿童在公办学校读书。另据教育部基础教育司对部分省市进城务工就业农民子女督导检查报告显示：福建省进城务工就业农民子女有80％在公办中小学就读；浙江省有38万人在公办中小学就渎，占已入学学生总数的67％;天津全市公办中小学已接收义务教育阶段流动人口子女7.4万人。这表明，从总体来看，公办学校已成为接纳进城务工就业农民子女上学的主要场所，体现了“两为主”的方针。但从各地反映的情况和我们实证调查来看，进城务工就业农民子女的教育仍然面临着公平问题，必须引起高度重视。
1.教育机会不均等
　　教育机会均等，本来意义上是指出身、民族、肤色、性别或任何其他无关的特性都不妨碍一个人得到受教育的机会，只有他的个性和才干决定着他得到的教育机会和成就。但由于在做出努力保证一种平等或相近的社会条件之前，资源和手段的最初分配总是受到自然和社会因素的强烈影响。换言之，不仅人们的自然禀赋存在差别，而且这些禀赋的培养训练和发展也受到各人所处的不同社会条件的影响，即使有类似天资的人，也可能因为其社会出身的不同而没有同等的受教育机会。由于受户籍制度的影响，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育的机会也往往是不均等的。据2003年11月5日国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京等九城市抽样调查表明：九城市进城务工就业农民子女约为二百八十万人，义务教育阶段入学率为90.7％左右，照此计算，九城市中有二十六万多进城务工就业农民子女未入学。并且随着年龄增大，进城务工就业农民子女中失学的比例逐渐提高，从8岁到14岁，进城务工就业农民子女未上学的比例由0.8％增至15.4％，在进城务工就业农民子女中，女孩失学比例为3.9％，明显地高于男孩(2.6％)。不仅如此，调查还发现，部分进城务工就业农民子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9％没有接受人学教育。进城务工就业农民子女超龄现象也比较严重。调查表明，在9周岁的孩子中，有20％还在上一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的孩子占相应年龄进城务工就业农民子女的30％和10％。父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。这表明进城务工就业农民子女存在着接受教育机会不均等的问题，并且女童较之男童机会更加不均等。此外，在接受优质教育方面，其机会也是不均等的，如武汉市是全国率先接纳进城务工就业农民子女入学的城市之一，全市现有313所公办中小学接收进城务工就业农民子女人学，但其中没有一所是重点学校。这意味着进城务工就业农民子女即使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异（无城市户口），他们就不能享受优质的学校教育资源。从社会学的角度看，城市户口具有了“世袭”和“先赋”特征，进城务工就业农民子女的发展很大程度上受到户籍制度的牵掣。
　　2.费用负担不合理
　　进城务工就业农民工因受教育程度低等原因，主要从事商业、建筑业、服务业等低层次工作，劳动报酬偏低，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工就业农民子女时都要收取过高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为农民工子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响农民工子女公平接受教育的主要问题和农民工反映最强烈的问题之一。近年来，尽管各地为了贯彻“两为主”的政策，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是进城务工就业农民家庭最大负担。据我们调查，进城务工就业农民子女在小学阶段，一般每学期收费在300元至400元;中学阶段五百元左右，少数城市更高。此外，还有服装费、保险费、郊游、上网、班费等费用。进城务工就业农民工从总体上看是一批经济收入比较低下的群体，过高的“借读费”、“赞助费”及其他教育支出，常常使农民工难以承受并使他们的子女对进城止学望而却步。据我们对武汉市的调查了解，该市政府2004年就明确宣布学校取消借读费，并将“解决进城务工就业农民子女入学”列为当年政府要办的十件实事之一，但大多数农民工仍然认为孩子在武汉上学面临的最大问题是费用太高。其中认为借读费太高的占被调查农民工的52.9％，认为学费太高的占30.9％，两者合计为83.8％。对“为什么不将孩子带到城里上学”的询问，农民工最经常的回答是“费用太高，读不起”、“在家里省钱”。城市的生活费用相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少农民工放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学，更为重要的是，这种面向农民工子女所收取的过高前的“借读费”、“赞助费”本身就是一种歧视性的做法，违背了教育公平的原则，剥夺了农民工子女公平接受教育的权利，所以在对农民工的需求调查中，农民工子女家长反映最强烈的是要求“禁止对流动人口子女收取借渎费”、“降低过高的学费和杂费”、“根据情况适当减免学费”等。
　　3.资源占有差异大
　　目前大部分进城务工就业农民子女就读于公办学校，但仍有相当一部分学生就读于民工子弟学校。这是因为进城务工就业农民子女主要分布在城乡结合部，而这些地方公办学校又往往难以辐射到，这就为民工子弟学校提供了生存空间，在一些大中城市的城乡结合部出现了为数不少的民工子弟学校，招收了相当一部分进城务工就业农民的子女。据北京市人民政府公布的数据显示，截止2006年7月，该市进城务工就业农民子女在公办学校上学的22.8万，占62.3％，而在获准民工子弟学校上学的有4.3万，占11.7％，在未获准民工子弟学校上学的有9。5万，占26％，也就是说，有近37.7％约13.8万进城务工就业农民子女是在已获准或未获准的民工子弟学校上学。另据我们对武汉市的调查，该市进城务工就业农民子女接受义务教育的学生有14万人，其中：在公办中小学上学的学生有8万人，在已审批和未经审批的简易民办中小学上学的学生近六万人，约占全部进城务工就业农民子女的43％。其他城市的情况也大致如此。据教育部基础教育司2004年8月18日在北京主持召开的“进城务工就业农民子女义务教育座谈会”上获得的部分省市的资料，截至2004年2月，进城务工就业农民子女在苏州就读人数为153675人，其中在公办学校就读的有100069人，吸纳比例为65.12％，在民工子弟学校就读的有53606人，占34.88％;2004年浙江全省共有215所民工子弟学校，12万民工子女就读，占总数的21％;陕西省榆林市榆阳区40.66％的小学生、40.9％的初中生在民办学校就读，延安市延川县50.3％的进城务工就业农民子女在民办初中和小学就读。这表明尽管中央政府一再强调进城务务工就业农民子女的教育应以流入地政府为主和以全日制公办中小学为主，但在目前的情况下，民办中小学及民工子弟学校仍然承担了相当数量的进城务工就业农民子女的教育，已是不争的事实。
　　不过，应当看到，在民工子弟学校上学的农民工子女对教育资源的占有与本地儿童存在较大的差异。这是因为，民工子弟学校本身在教学设施、资金投入、师资配备、教育质量、教育管理等方面都无法与公办学校相提并论。据中央教科所教育发展研究部2006年5月份对北京海淀区民工子弟学校的调查，只有16.5％的学生认为学校设施比较充足，其他学生都认为学校各方面的资源和设施比较匮乏。其中，21.9％的学生认为学校缺乏电脑室，22.7%的认为学校缺乏音乐教室，35.4％的认为学校缺乏体育器材，12.8％的认为学校缺乏图书室及图书，26.2％的认为学校缺乏活动场地，8.8％的认为学校缺乏其他设施。民工子弟学校由于师资力量不足，办学条件差，使相当一部分进城务工就业农民子女无法享受与城市孩子同等水平的义务教育。因此，选择民工子弟学校就等于选择了不平等的义务教育，意味着他们已经输在了教育的起点上。